Зачем должен измениться Устав Дзержинска?

Уже почти два месяца в Дзержинске идет обсуждение целесообразности изменения Устава города. Неожиданно появившаяся идея нашла как сторонников, так и активных противников.

Точки зрения разделились и стали полярными - оставить существующую модель дзержинского самоуправления без изменений или внести в нее принципиальную коррективу - новую должность так называемого сити-менеджера.
Сегодня можно констатировать, что существуют два аспекта проблемы.
Первый - общественный. Когда впервые появилась идея отмены всенародных выборов мэра Дзержинска, начался протест - сначала пассивный, а затем и активный - против сужения демократических прав дзержинцев. Выражением этого были выступления наиболее политически активных граждан за сохранение выборности главы города - мэра - всеми гражданами Дзержинска. Примером является письмо-обращение общественности Дзержинска к мэру и депутатам Городской думы с призывом сохранить нашу маленькую конституцию - Устав дзержинского самоуправления.
Второй аспект - организационный: какая же модель организации местного самоуправления эффективнее? Обсуждение свелось к двум противоположным позициям. Первая - необходимо сохранить существующую модель дзержинского самоуправления, которая здесь рождалась и обкатывалась почти 15 лет. Вторая - пришла пора внедрить в систему дзержинского самоуправления так называемого сити-менеджера.
Спор энергично продолжается. Активные сторонники каждой позиции совершенствуют аргументацию. Например, некоторые приверженцы введения поста сити-менеджера от примитивной медицинской аргументации перешли к иезуитской тактике: «А вы нам докажите, что мы не будем правы, если введем пост сити-менеджера».
Логика весьма странная:
- Давайте сожжем дом, - предлагают жителям дома.
- Зачем?
- А вы докажите, что не стоит его сжигать, и, если сможете, опровергните наше предложение. Но опровержения мы слушать не будем. Нас сверху просят, неудобно отказывать.
При всей полемичности дискуссии за рамками обсуждения остался очень важный аспект проблемы изменения Устава Дзержинска - юридический.
Складывается впечатление, что мало кто знаком с проектом изменений Устава. Похоже, нас намеренно запутывают. Пришлось долго изучать предложенные тексты, консультироваться со многими специалистами, собирать информацию по крупицам.

***

Официально представленным на обсуждение Городской думы является проект администрации, предусматривающий всенародное избрание главы города, который автоматически становится председателем Городской думы с правом решающего голоса. При этом проект предусматривает и назначение конкурсной комиссией руководителя администрации (того самого, кого в полемике именуют сити-менеджером).
Данная модель предусмотрена законом РФ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 2003 года. Но следует отметить, что в Нижегородской области эта модель не существовала до принятия закона № 131, она не существует и в настоящее время. Это притом, что все нижегородские муниципалитеты могли поэкспериментировать с системой самоуправления по полной программе. Примерно такая же ситуация существует и в других регионах России. Но именно эту модель предусматривает администрация Дзержинска.
Второй проект, объявленный для обсуждения, инициирован рядом депутатов Городской думы - представителями фракции «Единая Россия» (инициатор В. Артамонов) и думской фракцией «Справедливая Россия» (инициатор А.Шеин). На сегодняшний момент проект депутатов официально не оформлен для обсуждения, но именно он активно обсуждается. Проект предусматривает избрание главы города из числа депутатов Городской думы, а также упоминает о досрочном прекращении полномочий руководителя администрации (того самого сити-менеджера?). Ни порядок назначения руководителя администрации, ни его функции не прописаны. Так сказать, опубликовано полпроекта... Но именно эти «полпроекта» ставят главный вопрос: будем мы всенародно выбирать (то ли мэра - по нынешнему Уставу, то ли главу города - председателя Думы - согласно предлагаемым изменениям) или же за нас это сделают депутаты будущего, пятого созыва Думы.

***

Попробуем разобраться, что дают Дзержинску юридические изменения, изложенные в проекте администрации, который можно условно назвать «проектом Портнова».
Начнем с главного - каковы полномочия главы города и полномочия главы администрации.
Согласно закону № 131 «Об общих принципах организации МСУ в РФ», полномочия главы муниципального образования не конкретны и в основном предусматривают представительские функции. В существующем Уставе муниципального образования город Дзержинск прописаны 25 позиций, отражающих конкретные полномочия мэра.
В проекте, который предусматривает избрание населением главы города («проекте Портнова»), 19 полномочий главы фактически заимствованы из прежних полномочий мэра.
Например, ст. 53 проекта, пункт № 5: «Глава города обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации».
К этим полномочиям, согласно «проекту Портнова», прибавляются полномочия председателя Городской думы в количестве 13 позиций (дословно списанных из действующего Устава). При этом глава города получает право решающего голоса на заседаниях Городской думы, т.е. право вето, чего ныне действующей мэр не имеет.
Другими словами, согласно «проекту Портнова» сущностные характеристики главы города копируются с существующей должности мэра.
Полномочия же руководителя администрации («сити-менеджера») в количестве 19 позиций очень выхолощены и фактически являются техническими. Из них только 4 можно отнести к реальным полномочиям (ст. 60.1 проекта):
§        внесение Городской думе проектов городского бюджета, прогнозов, планов, программ социально-экономического развития городского округа и проектов правовых актов;
§        принятие решений о подготовке проекта генерального плана, о подготовке предложений о внесении изменений в генеральный план;
§        организация формирования и исполнения городского бюджета;
§        принятие на работу руководителей муниципальных предприятий и учреждений в установленном Городской думой порядке.
Остальные полномочия назначаемого руководителя администрации можно отнести к малозначимым и чисто представительским. Например, «организация приема граждан и рассмотрение предложений, заявлений, жалоб граждан».
Другими словами, согласно «проекту Портнова» свадебным генералом фактически должен стать сити-менеджер, а не глава города, обладающий большей легитимностью, т.к. предусматривается его избрание всеми гражданами г. Дзержинска.

***

Юридическим риском данной ситуации является внедрение безответственности в систему управления. Один руководитель формально будет отвечать за все, но не будет иметь фактических ресурсов, и наоборот. Такая ситуация позволит перекладывать ответственность друг на друга.
Еще одним юридическим риском «проекта Портнова» является появление двоевластия в системе управления Дзержинском.
Разделить полномочия между главой города и сити-менеджером фактически будет сложно. При этом в «проекте Портнова» уже заложены «точки конфликта». Так, в полномочиях и главы города, и главы администрации есть текстологически идентичная позиция: тот и другой одновременно могут обеспечивать «осуществление полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации (ст. 53, п. 5; ст. 60.1, п. 6).
Источником двоевластия (возможно, и многовластия) также может являться и то, что процедура назначения главы администрации, согласно «проекту Портнова», многоуровневая. Первоначально кандидатуры должны быть определены конкурсной комиссией. При формировании конкурсной комиссии две трети ее членов назначаются Городской думой, а одна треть - Законодательным собранием Нижегородской области по представлению губернатора. Другими словами, в процессе назначения участвуют три субъекта: губернатор, депутаты областные и депутаты местные. Затем решение о назначении на должность руководителя администрации города принимается Городской думой (ст. 60 проекта). При этом не следует забывать, что согласно «проекту Портнова» у главы города существует право вето.
Такая сложность во взаимоотношениях главы города и нового сити-менеджера может привести не только к отделению политики от экономики, о чем говорят сторонники предлагаемой модели. (Действительно, какие могут быть конфликты между главой города и «сити-женой», или уж тем более «сити-зятем»?) Но при определенных обстоятельствах в перспективе (если не изначально) могут существовать фигуры, антагонистичные и главе города, и предлагаемому сити-менеджеру. Сложная и многоуровневая система взаимоотношений в этом случае может привести к парализации власти в городе. Это еще один юридический риск «модели Портнова».

***

Обозначенные юридические риски слишком серьезны. Зачем нужна такая игра?
С нашей точки зрения, речь идет о том, что действующий градоначальник хочет формально выполнить рекомендацию сверху о введении поста так называемого сити-менеджера, но при этом сохранить и даже увеличить собственный властный потенциал.
В этой связи возникает резонный вопрос: может быть, проект депутатов В. Артамонова и примкнувшего к нему А. Шеина по изменению Устава гарантирует что-то принципиально эффективное? Напомним, что данный проект (который пока еще официально не оформлен для обсуждения в Городской думе) предусматривает избрание главы города из числа депутатов Городской думы и назначение сити-менеджера по результатам отбора конкурсной комиссией.
Возможно, отсутствие пока еще официального статуса этого проекта предопределило его качество. С точки зрения специалистов, складывается впечатление, что авторы «проекта Артамонова-Шеина» (так назовем его условно) готовили его в большой спешке. В том виде, в каком он существует в настоящее время, трудно говорить о его серьезности.
Отметим только несколько аспектов.
Данный проект, в частности, предусматривает создание аппарата главы города, который будет существовать помимо аппарата Городской думы (ст. 52, 53). В данном случае речь идет не только о юридическом риске появления двоевластия, но и увеличении чиновников, содержаться которые, разумеется, будут за счет налогоплательщиков. Зачем еще одна параллельная структура, наподобие администрации Президента, но только в отдельно взятом муниципалитете?
Также отметим, что проект, в том виде, в котором он представлен для обсуждения общественности, просто-напросто оборван. Как уже отмечено, в нем отсутствует главное - полномочия, функции, порядок назначения так любимой авторами фигуры сити-менеджера. Такое впечатление, что недостающие листы были просто потеряны. Или пока скрыты?
Проект «Артамонова-Шеина» по своим принципам соответствует проекту изменения Устава Нижнего Новгорода, где также ведутся горячие политические споры о целесообразности нововведений. Но даже там, при юридическом совершенстве документа, на него уже поступили протесты и замечания со стороны прокуратуры Нижнего Новгорода и главного управления Минюста России по Нижегородской области о несоответствии проекта федеральному законодательству. Трудно достичь юридического соответствия при такой спешке. Ведь нижегородские модели самоуправления, дзержинская в частности, складывались в течение последних 15 лет, а тут хотят родить важнейший документ за несколько недель.

***

Так какие же изменения в Устав будут рассматривать депутаты Городской думы Дзержинска на внеочередном заседании? А главное - зачем торопиться принимать неотработанные решения? Зачем менять Устав?
21 октября в Дзержинском политехническом институте состоялся второй круглый стол научной и политической общественности, посвященный изменениям в Уставе. Участники его констатировали, что в самое ближайшее время юридический аспект может стать определяющим в вопросе принятия окончательного решения.
Ведь на самом деле существуют не две, а три позиции. Пока две стороны спорят, как выбирать главу - всенародно или депутатами Думы, на поле играет еще одна команда, которая ловко маневрирует между игроками двух других. При двух полярных точках зрения - «выбирать или назначать» - не надо забывать о юридическом недоразумении: за что же депутаты будут голосовать на внеочередном заседании Городской думы (которое, кстати, по субъективным причинам переносится с 5 на 10 ноября)?
Не хочет ли третья сторона «протащить» уникальный вариант администрации («проект Портнова») как компромисс между противниками?

Игорь СОЛОВЬЕВ,
кандидат политических наук